前任財政司司長網誌

美國財政和債務危機

出席世界銀行及國際貨幣基金組織2013年年會

這個星期，我到美國參加世界銀行及國際貨幣基金組織年會，在紐約和華盛頓與政界和金融界的朋友會面，討論的焦點都離不開美國聯邦政府部門局部停止運作，以及兩黨之間就提高債務上限引發的談判僵局。

市場上一般的分析認為，美國聯邦政府部門局部停止運作一星期將會減少今年第四季經濟增長約0.1至0.2個百分點。在低增長的環境下，這是相當嚴重的打擊。假如不能及時提高債務上限，美國聯邦政府將會出現債務違約，對美國經濟的影響將更大，甚至會波及全球金融市場。幸好，共和黨提議暫時提高債務上限六個星期，讓兩黨在感恩節前可以繼續談判。如果民主黨接受這個建議，雙方可以有更多時間談判，可能可以找到適當的下台階。

美國聯邦政府為何身陷現時的財政危機呢？其實在過去三十年來，美國聯邦政府大部分時間都是入不敷支，只有在其中1999至2002年的四年期間出現過財政盈餘。究其原因，是由於他們的政府收入長期未能追上開支增長，特別在醫療和福利開支方面近年的增幅非常顯著。在2008年金融海嘯後，一方面政府收入因經濟不景而減少，另一方面開支卻為抵禦經濟衰退而增加，財政赤字佔GDP 比率從2008的3.2% 急升至2009年的10.1%。現時美國累積的國債約17萬億美元，平均每個美國人須要分擔超過5萬美元的債務。這個教訓值得我們深思。

美國兩大政黨都明白財赤和國債問題的嚴重性，但雙方長期以來對滅赤方向有嚴重的分歧：民主黨一直希望透過加稅改善收支平衡，但共和黨則極力抗拒加稅，認為應透過控制甚至削減開支以達到滅赤目標。兩黨多年以來在國會各持已見，不停地鬥爭。

兩黨在九月底時就審議政府部門臨時開支的法案上互不退讓，導致聯邦政府部門在十月一日開始局部停止運作，正好顯示他們的政治爭拗，嚴重影響政府的運作和對國民的服務。如果未能及時通過法案提高債務上限，美國政府將會無法發行新債，以償還到期的國債和利息，因而陷入“技術性債務違約”。民意調查顯示，絕大多數美國民眾皆不希望兩黨以癱瘓政府運作作為政治討價還價的籌碼。

根據美國國會預算辦公室估計，在2013-2014財政年度裡，聯邦政府的日常稅收和其他收入是可以應付約八成的支出，而剩餘的兩成須要透過舉債來支付。由此可見，如果政府未能如期發行新債，除了不能償還現有的債務外，也會逼使政府大幅削減開支，包括福利、醫療、國防、以至公園管理等支出，對經濟帶來不良的後果。

美國政府出現債務違約是史無前例的，將會導致投資者對美國國債的可信性產生懷疑，對美國政府駕馭局勢的信心大打折扣，利率很可能會大幅上升。美國財政部已警告，一旦美國政府在債務上違約，將導致家庭財富收縮，企業和家庭融資成本飆升，嚴重打擊投資和消費信心，所帶來的經濟影響，很可能是自上世紀初的經濟大蕭條以來最嚴重的。

美國國債一向被認為是市場上“無風險的資產” （risk free asset）的指標。市場上很多資產的定價都以美國國債價格作為參考，如果美國政府出現債務違約，國際金融市場將會出現混亂。美國國債也是支撐著整個金融系統的資金流通的重要工具，其中包括證券回購市場 （repo market）。全球銀行和金融機構往往用債券作抵押，通過回購市場換取短期貸款，是管理流動資金重要的一環。如果證券回購市場出現萎縮，將嚴重影響金融機構應付流動性風險的能力。我們已注意到一些短期政府票據的價格近期出現大幅波動。香港交易所也在日前將一年期以下的美國票據抵押品的市值折扣率，由1%調升至3%，為短期債券風險增加作出準備。

現時，市場上很多人認為美國兩黨之間的僵局只是一些政治姿態，意圖逼使對方在一些政策議題上就範。正如2011年8月兩黨就提高國債上限亦有過激烈的爭議，最後終於戲劇性地在最後一刻通過法案，避過政府債務違約而引發的危機。這是雙方保持理性的結果。但大家不能排除美國國會的政治爭議會有 ”擦槍走火” 的風險，尤其是有些共和黨議員錯誤地以為即使出現債務違約，對美國的影響也不會太大。

萬一與市場一般估計不同，美國真的出現債務違約，可能引起金融市場極大的震盪。在過去幾個月，美國聯邦儲備局醖釀退市的言論和訊息，已經令亞洲多個經濟體出現市場波動，甚至匯率大幅下滑。美元畢竟是全球主要儲備貨幣，全球機構投資者和主權基金都持有大量美國國債，一旦美國國債出現違約，所引起的連鎖反應和資金流動很可能會更大，帶來的市場震盪將會是非常廣泛的。

香港的聯繫匯率制度在過去三十年已經歷多次金融危機，包括1997至98年的亞洲金融風暴和2001年的科網股泡沫爆破等，事實證明聯匯有能力應付大規模的資金流動，維持港元匯率穩定。而政府和金管局亦在過去幾年做了很多工作，控制樓市過熱和加強本港銀行抵禦外來衝擊的能力。

香港作為細小開放型的經濟體，亦是主要的國際金融中心，在很大程度上一定會受到環球市場狀況影響。政府會一直密切注視世界金融和貨幣環境變化，並保持高度警覺，做好應付最壞情況的準備，維持金融穩定。

2013年10月13日