前任財政司司長網誌

前事不忘

剛過去的農曆新年假期，我留在家中，為新財政年度的預算案做準備。我重溫過去十六年的財政預算案，回顧一下特區政府成立後，歷屆政府如何跟市民一起克服在公共財政方面遇上的種種挑戰。

1997年回歸前後，香港經濟蓬勃。到了第四季，亞洲金融風暴爆發，港元受到狙擊，銀行體系流動資金緊絀，利率急升，股市暴跌，消費市場也大受影响。經濟增長率從前三季平均6.6％，大幅下降至1.1％，其後更連續五季錄得負增長，失業率更從第二季的2.2％，急速上升至1999年第一季的6.3％，經濟逆轉速度驚人，98-99財政年度因而出現赤字。

我們當時有充裕的財政儲備，公共服務未有受到太大影響，特區政府更首次採用反經濟週期的財政政策，推出一次性的退稅和寬免差餉，一方面紓解民困，更重要是希望刺激消費，穩定失業率。為了控制公共開支，公務員和受資助機構同事須要凍薪(高級公務員更要減薪)、凍結人手，政府更推出「資源增值計劃」、控制公務員編制，要求部門在不影響服務的前提下，減低營運成本，在不增加資源的情況下，提供新服務和改善現有服務。

圖一: 政府財政收入、總支出開支和經常性開支 (1997-98 to 2012-13)

經過了相對平穩的1999年和2000年後，香港經濟在2001後再次出現轉折，美歐日等經濟體，自上世紀七十年代石油危機以來，首次同時出現經濟放緩。2001年香港經濟增長只有0.6％，較2000年的7.8％，大幅回落，失業率在第四季上升至6.3％。政府在2001-02財政年度錄得破紀錄的633億元赤字，相當於當年本地生產總值的4.8％。美國當時的赤字不超過生產總值的3％，可見我們面對財赤問題的嚴重性。

2002年、2003年除了沙士以外，經濟環境大致回穩，但通縮嚴重，2003年第二季失業率攀升至8.5％，政府收入增長有限，財赤嚴重。政府幾經爭扎，最終決定削減公務員和資助機構同事薪酬和編制、醫療、教育開支，調低社會保障援助金。經過這些痛苦的緊縮措施，以及2004年起環球經濟穩步復甦，香港的公共財政在2005-06年度轉虧為盈，結束長達五個財政年度的財赤時期。

在財赤時期，由於資源緊絀而且不能預知擺脫財赤的時間，政府無可奈何地必須作出取捨，暫緩推出一些須要大量資源的政策和基建項目，直到2006年以後才有較多財政空間再次大規模推動社會建設。從附圖可見，整體開支和經常性開支在2007-08財政年度才有明顯上升。基建工程受到的影響最大，一般在工程拍板後一兩年，工程量和開支才開始明顯增加。在2002-03年減少新工程項目後，基建開支便一直下降，直到在2008-09年度才大幅回升。

圖二: 教育、福利、醫療的經常性開支和基建工程的開支 (1997-98 to 2012-13)

前人種樹，後人乘涼。我比較幸運，在曾蔭權、梁錦松、唐英年三位前任財政司司長的努力下，我在2007年中接手時，政府財政狀況已經大為改善，資源充裕。這幾年各個政策局可以有足夠資源積極落實和推動各項社會建設，彌補財赤時期的滯後。相對特區成立的首十年，這幾年的開支也有較快的增長。雖然如此，我們仍按「量入為出」的原則，保持財政穏健。

這幾年政策局推出多項成熟政策和基建項目，涉及龐大的支出。例如：多項超大型基建、興建和擴建多間醫院、落實大學三改四、增加研究經費、實施十二年免費教育、小學小班教學、推出幼稚園學劵、交通津貼、長者醫療劵、長者交通優惠計劃、增加長者院舍宿位等等。

雖然沒有財赤的困擾，我出任財政司司長的這幾年也有不少挑戰。我們遇上了自1930年代全球大蕭條以來最嚴重的經濟衰退，環球金融體系到達崩潰的邊緣。

2007年7月，香港經濟充滿動力，消費和商業投資信心高企。2008年美國次按問題引起環球金融海嘯，歐美經濟跟著急速衰退，2010年稍為回穩，2011年歐洲主權債務危機惡化加上美國主權評級史無前例地被下調，引發全球經濟第二次探底的憂慮。香港的對外貿易、股市樓市、通脹情況跟隨外圍環境、歐美國家推出量化寬鬆貨幣政策等因素，大幅波動。

我們採取了「穩金融、撐企業、保就業」的應對策略，實施多方面的措施，防止按揭信貸過度擴張，確保樓市、金融體系和實體經濟的穩定；推出了「特別信貸保證計劃」及加強「中小企業信貸保證計劃」，至今超過兩萬間企業受惠，間接穩住了35萬名僱員的職位。政府同時大力投資基建，創造就業機會。我們還安排了一些短期職位、臨時工作和實習機會。

面對外貿疲弱，我們須要支持內部消費。我們按每一年的經濟和財政情況，推出一次性的反週期紓困措施，增加數以百萬計家庭手上的現金，加強市民的消費信心，紓緩通脹壓力，穩定就業市場，達到我們預期的短期經濟效益。比較亞洲金融風暴和這次世紀金融海嘯，後者影響更深遠、更廣泛，對環球經濟的破壞力更大，然而本地職位在最壞時僅流失了六萬二千個，少於前者的一半。

由此可見，我們「穩金融、撐企業、保就業」的措施，包括一系列一次性的反週期紓困措施，發揮了支援就業和穩定經濟的作用。最重要的是，從附圖二可見，我們沒有因為一次性紓困措施，減少投放在利民政策和基建項目的資源。

當然，連續多年的一次性紓困措施也有其弊。社會對財政預算案的關注，似乎不合比例地集中在一次性紓困措施，較少關心其他恆常和長遠的政策。我希望大家明白這些一次性措施，是反經濟週期的財政政策、外圍經濟不穩下的防禦措施。當外圍經濟漸漸穩定下來後，我們必須逐步取消這些措施。從現時的情況看來，這一天應該很快出現。

前事不忘，後事之師。回顧十多年來的財政預算案，令我更感到現時穩健的財政，實在得來不易。數年的大額赤字，足以對社會建設造成長期的制肘，結構性財赤影響更深遠，必須盡力避免。

2014年2月9日