司長隨筆

思考2018/19年度財政預算案

踏入新一年，不少人都會為自己訂下一些「一年大計」，希望達到一些目標和計劃，讓生活過得更充實。作為財政司司長，我目前正在埋首編製下月廿八日公布的新一份財政預算案，因應香港社會和經濟形勢的最新發展，制訂2018/19年度政府的收入及開支計劃，既要為香港未來的長遠發展建設穩固的基礎，同時亦要回應社會多方面的需要和訴求，急市民所急，為有需要的人士紓困。

過去一年，隨著環球經濟環境整體改善，本港在出口貿易、旅遊、零售，以至就業各方面的情況亦全面向好，最新預測全年實質經濟增長為3.7%，高於原來最初預測的2至3%。由於物業和股票市場暢旺，今年度地價收入和印花稅收入亦超出預期，本財政年度首八個月(截至2017年11月底)的綜合盈餘為572億元，較原來全年盈餘預測的163億元為高。若然未來數月本港經濟情況沒有突變，預計本財政年度最終錄得的財政盈餘會相當高。

「派糖」還是增加經常開支?

如何善用這筆盈餘，卻是一項充滿挑戰的工作。一方面，現實中每次財政預算案公布時很多市民都十分關心政府提出甚麼紓緩措施，自己以及家人能受惠多少，對不少市民而言這是最切身的問題，甚至是預算案的最重要部份。然而，社會上亦長期有聲音要求政府不應只顧做一次性的「派糖」，而應該在增加及改善公共服務上作出更大及更長遠的財政承擔。至於商界則要求政府對中小企多作支援，並降低利得稅稅率。

我認為在投資未來、增加經常性開支、提出短期紓緩措施之間應該取得適當的平衡。以我去年初上任不久公布的第一份財政預算案為例，在運用2016/17年度的1100多億元財政盈餘時，當中約七成(即780億元)預留作加強安老和殘疾人士的院舍和康復服務(300億元)、全港各區的體育和康樂設施(200億元)、創新及科技發展(100億元)及教育(180億元)等為未來投資的工作。至於寬減薪俸稅和個人入息課稅、利得稅、差餉，以至發放額外綜援等短期紓緩和還富於民的措施，合共涉及約328億元，即佔有關盈餘約三成(圖一)。由此可見，我們相當重視對整體社會的長遠需要而未雨綢繆，作出投資，並不是只做一些可以獲得一時掌聲的短期措施。

圖一：2016/17年度盈餘的運用

政府開支的增長

在增加經常性開支方面，我留意到社會上有人擔心政府會否因為受制於《基本法》第一百零七條有關公共財政須「量入為出」、「力求收支平衡，避免赤字」及「與本地生產總值增長率相適應」的條文所限，因而在增加經常性開支時過於保守。我想重申，這條文並非每年開支的「緊箍咒」，而是存在一些彈性，最重要的是在一段時間內保持大體上財政平衡，避免出現結構性赤字的情況。由(圖二)可見，過去數年政府的經常性開支均有顯著增加，2017/18年度預算政府經常開支為3,710億元，跟2012/13年度比較累計增長41.4%，遠高於同期名義本地生產總值27.7%的累計增長。當中，以社會福利經常性開支的累計增長尤為顯著，高達71.2%；衞生和教育方面的經常性開支在這段期間亦分別累計增長34%及30.1%。即使如此，以我們目前的財政儲備實力，並考慮到社會的需要和促進經濟持續發展所需的投資，我們可以在一些範疇再著力一些。當中的關鍵是我們須審慎行事，應使則使，應慳則慳，確保開支的增長適度，並與整個社會的長遠承擔能力相稱。

圖二：政府經常開支與本地生產總值增長比較

政府收入

香港是一個細小而開放的經濟體，加上稅基狹窄(圖三,圖四)，政府收入易受環球經濟波動影響，當經濟陷入困境時，政府收入下跌幅度遠急於生產總值的跌幅。過去廿年，當我們面對1998年亞洲金融危機、2001年科網股泡沫爆破及2008年環球金融危機時，這些年份政府收入便曾經大幅按年減少一成至兩成以上(圖五)。地價收入的波幅尤為驚人，在2001/02及2002/03年度，政府地價收入跌至只有略高於100億元，在最嚴竣的2003/04年度更是只有約50億元，2008/09年度也急跌到169億元，遠遠低於近年逾一千億元的地價收入水平。若然大家仍有印象的話，在1998至2004年香港經濟最困難期間，當時政府儲備在這幾年期便急速消耗了超過1800億元，相當於當時15個月的政府開支。而面對經濟逆境時，政府公共開支不但不可能像收入般彈性減少，反而屆時正正需要政府採取逆周期措施增加公共開支。更甚的是，一些國際「金融大鱷」可能會在我們最困難之時乘勢狙擊，務求從貨幣貶值中獲利，令社會和經濟形勢進一步動蕩，亞洲金融風暴便是大家耳熟能詳的難忘經歷。前事不忘，後事之師，因此我們必須保留相當實力的財政儲備，以備不時之需。

圖三：薪俸稅來源分布

圖四：利得稅來源分布

圖五：過去近三十年政府收入按年變動情況

以上的資料及圖表是我們就來年財政預算案諮詢公眾所準備的部份資料，有興趣的讀者朋友可透過這個連結查看更多詳細資料。歡迎大家繼續向我們提供寶貴意見，讓2018/19年度財政預算案能更貼近社會需要。

2018年1月7日