司長隨筆

公共財政的可持續性

昨天我出席了一個電台直播節目，與市民交流對預算案的看法。

還有一個多月便是公布新一份財政預算案的日子，這陣子繼續密集地進行相關的諮詢工作，了解市民及不同持份者的想法及意見。昨天我便出席了電台直播節目，與現場的市民、電台聽眾及網民交流對預算案的看法。

市民在節目中表達了不少意見，包括希望政府改善公共服務、提升行政效率、發展多元經濟及紓解民困。也有市民提到希望政府鼓勵本地消費，以支持經濟及就業，或乾脆全民派錢，讓市民自由運用。

市民從不同出發點提出的意見不少值得參考。然而，任何措施都涉及動用公共資源，而且有些恆常措施建議一旦落實，相關的開支可能會隨人口高齡化而快速增加。例如，65歲以上長者兩元乘車優惠的開支，相關的每年開支已由2012年實施時約兩、叁億元，急增至今天約14億元。長者醫療券在2009年實施時每年開支約3600萬元，到2018年時已增至約28億元。

回顧過去二十多年特區政府的開支情況，可以看見回歸時(1997/98年度)一年的經常開支(recurrent expenditure)約為1500億元；十年後(2007/08年度)增加逾五百億至2000億元水平；再七年後(2014/15年度)又增加一千億元至3000億元水平；及後，在短短四年間(2018/19年度)又再增加一千億元至4000億元水平。到2019/20年度，單單一年間經常開支便增加了四百億元。可以說，最近十年政府的經常開支增幅很大，而且遠高於收入的增幅。除了因為人口高齡化快速之外，另一個令經常開支急速上升的主要原因，是為了回應社會對不同公共服務的需求以及提升服務質素，這些開支某程度上是追回之前服務水平的不足，是社會進步的一種體現，有其合理性和需要。不過，這樣的增幅長期持續下去，社會不容易負擔。

有些論者認為，目前政府的財政儲備有一萬一千多億港元，相等於政府26個月的開支，因此可以放心增加開支。然而，就以回歸後的七年(1997/98至2003/04年度)為例，經濟下滑令政府大部分時間出現財政赤字、儲備迅速減少，由97年時財政儲備相等於政府28個月的開支，七年間跌至僅餘相等於13個月的開支。事實上，按去年預算案公布的政府中期收入預測，即使今年沒有出現經濟衰退，但由於未來幾年開支持續增長，在2023/24年度結算時政府的儲備只是相當於19個月政府開支的水平。按現時最新的經濟情況看，以可應付政府開支的時間為計算基礎，財政儲備的下降速度將會更快。

2019/20年度的政府帳目是十五年來首次出現赤字，2020/21年度由於收入減少(尤其是土地相關收入)，加上政府繼續以逆週期措施撐經濟、紓民困，相信赤字水平會更高。早前我曾表示過一個國際間可接受的財政赤字審慎水平，為不超過本地生產總值約3%，我想在此補充兩點註腳。第一，我們不能單看財政赤字的表面，還須細心分析有關赤字是主要由經常性開支增加所造成，還是一次性非經常開支增加所導致。如果有關赤字主要由一次性非經常開支的增加所導致，對財政可持續性的長遠影響相對較小。第二，正如上文所述，香港過去累積下來的財政儲備，給予我們充裕的財政空間，在有需要時制定較進取的赤字預算案，只要相關政策措施不會造成長遠的結構性赤字，那麼即使某些年度出現較高的財政赤字，仍毋須過慮。

早前行政長官公布的十項解困措施，主要是希望改善長者及基層人士的福利，回應一些社會上多年來的訴求。初步估算，相關措施涉及逾一百億元的經常開支，這些措施會在明年及其後時間逐步落實。屆時香港的經濟恢復過來，政府收入將回復較高水平，同時亦可探討需否其他開源措施。此外，過去多年政府持續都有推出一些一次性的措施，例如退稅、寬免差餉、豁免商業登記費等，涉及的金額並不小。在有需要時，當中或許亦可作些調整，騰出資源。

目前本港經濟陷入衰退，特區政府亦已推出多輪「撐企業、紓民困」的措施。在2020/21年度的預算案，會繼續採取擴張性財政姿態，以逆週期措施「振經濟、撐企業、保就業、紓民困」。即使可能出現較大赤字的預算案，我仍會保持香港的公共財政持續穩健、金融穩定，為香港社會和經濟提供一個可持續發展的環境。

2020年1月19日