司長隨筆

赤字預算

正當特區政府及社會全力應對新型冠狀病毒的疫情，經濟寒冬正成為同樣迫切的挑戰。為遏止疫情蔓延，市民現時避免外出及聚會，這卻同時減少了消費及經濟活動，令不少企業的業務面對斷崖式的萎縮。上星期相繼傳出有更多的企業要求員工放無薪假期、減薪、裁員、甚至倒閉的消息。也有不少零售商坦言，生意太淡薄，開門營業蝕得更多，故即使納空租也得暫時把店舖關閉。資金周轉困難，成為中小企業現在最大的痛點。而即使是大企業，對前景也非常審慎，大家現在部署的都是如何能減少開支，希望能捱過這個也許並非一時半刻的經濟寒冬。

正如我上周指出，今次疫情對本港經濟實質影響頗大，程度可能高於2003年時沙士對經濟的打擊。受影響的已不再局限在零售、飲食或旅遊相關的行業，這種「海嘯式」的衝擊，可能令失業率急速惡化。

行政長官日前公布了逾250億元的「防疫抗疫基金」，希望加強全城防疫工作的同時，支援在疫情下受重創的界別和行業，避免出現大規模的企業倒閉或裁員潮。

在加強防疫方面，為確保口罩及其他個人防疫物品供應能到位，政府在繼續積極全球採購口罩的同時，亦會資助私營企業建立本地的口罩生產線，以及資助研發和生產可重用的口罩。另外，政府亦會額外撥款47億元予醫院管理局，以確保他們有足夠的資源應對抗疫工作。在支援受疫情直接衝擊的行業方面，多個行業的企業會獲發放一次性的津貼，涵蓋旅行社、持牌食肆、零售商戶、持牌小販等。而同樣受疫情打擊的會展業、文化藝術、創科，以至幼稚園和幼兒中心，以及前線清潔工人等，亦會獲得支援。

我留意到有評論指，去年下旬推出的四輪紓困措施、行政長官上月公布總值100億元的十項民生政策新措施，以至日前涉及二百多億的防疫抗疫基金，大大增加了政府的支出，質疑長遠而言香港在財政上是否能夠承擔。的確，新一個財政年度（2020/21年度）的預計財政赤字，以金額計，可能是歷來最高。背後的主因，除了是推出逆周期紓困措施支撐經濟，也因政府近10年 的經常性開支持續大幅增加，以及經濟轉弱令政府來自稅收和土地的收入顯著減少。事實上，回歸至今，政府開支平均按年增速持續高於收入的增速。然而，過去一段日子政府加大開支的一個主要原因，是為了提升服務（例如社福）或加大對社會多方面的投資，屬需要的「追落後」工作。至於往後開支增加的力度，須視乎政府長遠的財政承擔能力，即須與收入的增加相對應。

過去數年，為了提升各項公共服務，政府的經常性開支大增。

近年在各項公共服務中，社福和衞生方面的經常性開支增幅尤為顯著。

由於外圍經濟環境複雜多變，疫情對內地的經濟影響仍有待觀察，本地除疫情外，又未完全走出去年社會事件的陰霾，令人不得不對短期的經濟展望維持審慎的態度，財政赤字可能會維持一段時間。具體數字在即將發表的預算案中，會詳細交待。相信大家會關心特區政府的財政紀律是否符合基本法中要求的量入為出原則，以及國際評級機構對香港公共財政的看法。

解讀財政赤字，須考慮的不單是赤字的幅度，或數字相等於生產總值的比例，同樣重要的是檢視赤字的成因。例如支出的性質，是必須的經營開支還是可加可減的「派糖」措施；是年復年的經常開支還是一次性開支、或特殊情況下的額外特別開支；開支的彈性如何、可壓縮的空間有多大；某項開支的增長趨向，例如會否隨人口老年化而快速增大；又或某些支出其實屬於投資。而收入方面，隨著經濟或市場情況而波動的幅度有多大；個別收入項目上調空間有多大，擴闊的空間又如何？這樣從不同角度去剖析，才能更具體及準確地了解個別年度的財赤，和它所預視未來公共財政的情況。

過去約二十年，政府收入雖有增加，但增長幅度不及開支上的增幅。

根據以往經驗，政府收入往往跟隨經濟變化出現大幅波動。

特區政府現時的財政儲備，容許政府近期可持續推出逆周期措施，以穩住就業，支撐經濟。不過，為確保公共財政的穩定，未來在考慮新增的開支，尤其是經常性開支時，我們必須更注意財政上的可持續性，量入為出。另一方面，做好發展經濟的工作，保持經濟增長的動力、找尋新的增長點來增加政府收入以支撐各項公共服務和社會建設，將繼續是非常關鍵的一環。此外，我們亦需努力突破各種窒礙經濟發展的制約，包括土地、人才及勞動力方面的短缺，為經濟發展創造容量及更有利的條件。

2020年2月16日