前任财政司司长网志

善用储备

不久之前，与几位经济学家聚会，当中包括诺贝尔经济奖得主，话题自然谈到香港的公共财政。席间有人提出，社会上有意见认为，香港的财政储备太多了，几位教授级人马随即露出大惑不解的表情。有一位美国教授更笑说这是美国近年来从来没有遇到的问题，所以他也不知道怎样处理。

与大部分先进经济体系比较，香港的财政储备可以说是「得天独厚」。当一些政府因财政赤字太大而面临「破产」、或者因为逼不得已而大幅紧缩开支，以致民怨四起，香港反而可以利用我们的财政储备，推行各种各样改善民生、发展经济的措施。我们今天处理公共财政，耳闻目见其他地区种种的理财灾难，更应引为殷鉴。

我们今天能够幸免于理财灾难，为其他经济体系欣羡的对象，并不是我们真的得天独厚，天然资源丰富，提供源源不绝的财政收入；反过来，就是因为我们缺乏任何天然资源，我们要特别努力工作，在一个与别不同的制度下打出一个新天地。我们奉行简单低税，缴薪俸税的市民只占工作人口四成，其中二十万人缴的税款，已超过薪俸税收入的八成；不用缴交利得税的企业，更接近九成，证明政府的收入绝不是所谓「横征暴敛」而来。我们多年来恪守审慎理财，量入为出的公共理财哲学，累积储备，其中一个主要目的，就是要居安思危，避免现时一些经济体系出现的困窘──政府负债累累，遇上金融风暴，不但无力提升公共支出来振兴经济，反过来因政府收入减少，需要压缩开支，造成经济政治的困局。

香港是一个小型、开放的经济体系，我们全球化的程度很高，但同时政府收入亦颇大波动，地价收入和印花税收入在经济畅旺时可以异常地高，但在经济遇上逆境时，有关的收入极不稳定。在过去十年，印花税收入曾经低至七十五亿元，亦曾高逾五百亿元，差别以倍数计。利得税和薪俸税收入亦会随经济周期波动，金融风暴期间，利得税收入曾经一度减少四分之一，由一千多亿锐减至七百多亿元。这些数据显示，政府收入容易受到市场情况影响。

我们的收入较为波动，但开支的弹性却非常低。政府服务全港市民，而不少市民亦依赖政府提供的服务。我们每年的基本开支当中，超过九成都是一直推行的计划。与收入不同，我们的开支不会随经济周期上落，通常是只会升而不会降，遇上经济收缩和政府收入下降时，政府支出，特别是民生的开支，通常会大幅上升。

财政司司长的工作，是为香港市民妥善管理大家的资产，务求将大家的财富作安稳的投资，寻求理想的回报，在经济欠佳的时候，提供适当的纾缓给有需要的市民，亦为我们的下一代筑起稳固的防火墙，让他们安心发展香港的经济，让他们可以安居乐业。我不能够同意所谓「官富民穷」的说法。这不但与事实不符，同时挑动官民之间不存在的矛盾。其实，官也是民的一部份，我们的收入受到经济周期和外围因素影响，民富则库房充实，市民收入稳定增长，正是我们的施政目标，我们高兴都来不及，岂有追求「官富民穷」之理？相反，在市民遇上经济逆境时，我们会采取反周期策略，有效运用政府资源，刺激就业、改善民生。在过去三年期间，亦即是在金融风暴导致经济最为波动的一段时间，政府支出增加了百分之三十五，增长幅度是同期经济增长的三倍半，证明我们善用储备，与市民共度难关的施政方针。

有学术界的朋友以「财务保守主义」（Financial Conservatism）形容香港的公共财政，说当时的殖民地主权国不会容许香港成为他们的财政包袱，但现时香港的税收不用上缴中央，香港亦已发展成为一个高度国际化的城市。既然中央全力支持香港，我们不妨大手用尽储备，以博取掌声，消弭政治压力。这些人认为，万一出现不测，财政陷入困难，大可向中央求助。但我不会同意这些人的建议，我认为，这是一个绝对不负责任的说法，亦是一个目光短浅的说法。

事实上，保留财政储备是一个务实的做法。我们财政储备的投资收入，是我们的重要收入来源之一，是应付公共财政在日常运作的需要。同时，充裕的储备可以提供财政上的缓冲，遇有突发情况，政府可以迅速行动，推出针对性措施。自二００八年起推出的1,100亿元刺激经济措施就是一个例子。在九八年金融风暴期间，我们曾经动用超过两千亿元的外滙基金保卫港元，亦是一个大家都耳熟能详的例子。

良好的营商环境是长远经济发展的保证，而借贷成本则是个中因素之一。香港公司的融资成本，某程度上受到政府债券评级影响。最近，香港的信贷评级被国际评级机构提升至最高级别，他们其中一个重视的检视因素，就是我们的财政储备是否足以支付可能出现的赤字。当香港的信贷评级获肯定，香港公司的融资息率亦可以保持在一个较低水平，这对香港的整体经济发展相当重要。最近，日本的信贷评级被降低，亦是因为出现了长期的财政问题，而低水平的财政储备及持续的赤字都是重要因素。

国际货币基金组织在二００六年底曾经作出分析，认为香港的理想财政储备水平，应该维持在相当于本地生产总值的百分之三十至五十之间，以应付收入波动。由于人口老化会对医疗和社会福利开支造成压力，财政储备更是重要的依靠，预计到二０三０年，我们额外需要相当于本地生产总值百分之三十的储备，来应付这方面的挑战。

我们的财政储备在本地金融稳定、对外金融和公共财政发挥多方面的功能。评级机构惠誉提到，在政府的中期预测中，以本地生产总值百分比计算的财政储备轻微下跌，如情况持续，香港的主权评级有被下调的压力。长远来说，我认为充足的财政储备应包括能够提供足够资源，应付日常需要，同时可以应付因经济周期回落、突发事件或社会结构转变而带来的财政压力。

我在首份财政预算案曾经阐述公共理财原则。我会奉行审慎理财、量入为出的原则。在制订预算案时，我会坚守社会承担、可持续性和务实三个信念。我们须要善用储备，在经济好景时，我们与市民一起分享经济成果。在金融危机期间，我们会采取反周期策略，但复苏初期，我们应巩固发展根基，同时关顾一时未能跟上的市民。虽然现时香港经济复苏，但我认为，在处理公共财政时，应具有一定的危机感，随着环球经济全球化的趋势明显，我们更须要居安思危，以前瞻性的眼光看待问题。

2011年2月13日