前任财政司司长网志

美国财政和债务危机

出席世界银行及国际货币基金组织2013年年会

这个星期，我到美国参加世界银行及国际货币基金组织年会，在纽约和华盛顿与政界和金融界的朋友会面，讨论的焦点都离不开美国联邦政府部门局部停止运作，以及两党之间就提高债务上限引发的谈判僵局。

市场上一般的分析认为，美国联邦政府部门局部停止运作一星期将会减少今年第四季经济增长约0.1至0.2个百分点。在低增长的环境下，这是相当严重的打击。假如不能及时提高债务上限，美国联邦政府将会出现债务违约，对美国经济的影响将更大，甚至会波及全球金融市场。幸好，共和党提议暂时提高债务上限六个星期，让两党在感恩节前可以继续谈判。如果民主党接受这个建议，双方可以有更多时间谈判，可能可以找到适当的下台阶。

美国联邦政府为何身陷现时的财政危机呢？其实在过去三十年来，美国联邦政府大部分时间都是入不敷支，只有在其中1999至2002年的四年期间出现过财政盈余。究其原因，是由于他们的政府收入长期未能追上开支增长，特别在医疗和福利开支方面近年的增幅非常显著。在2008年金融海啸后，一方面政府收入因经济不景而减少，另一方面开支却为抵御经济衰退而增加，财政赤字占GDP 比率从2008的3.2% 急升至2009年的10.1%。现时美国累积的国债约17万亿美元，平均每个美国人须要分担超过5万美元的债务。这个教训值得我们深思。

美国两大政党都明白财赤和国债问题的严重性，但双方长期以来对灭赤方向有严重的分歧：民主党一直希望透过加税改善收支平衡，但共和党则极力抗拒加税，认为应透过控制甚至削减开支以达到灭赤目标。两党多年以来在国会各持已见，不停地斗争。

两党在九月底时就审议政府部门临时开支的法案上互不退让，导致联邦政府部门在十月一日开始局部停止运作，正好显示他们的政治争拗，严重影响政府的运作和对国民的服务。如果未能及时通过法案提高债务上限，美国政府将会无法发行新债，以偿还到期的国债和利息，因而陷入“技术性债务违约”。民意调查显示，绝大多数美国民众皆不希望两党以瘫痪政府运作作为政治讨价还价的筹码。

根据美国国会预算办公室估计，在2013-2014财政年度里，联邦政府的日常税收和其他收入是可以应付约八成的支出，而剩余的两成须要透过举债来支付。由此可见，如果政府未能如期发行新债，除了不能偿还现有的债务外，也会逼使政府大幅削减开支，包括福利、医疗、国防、以至公园管理等支出，对经济带来不良的后果。

美国政府出现债务违约是史无前例的，将会导致投资者对美国国债的可信性产生怀疑，对美国政府驾驭局势的信心大打折扣，利率很可能会大幅上升。美国财政部已警告，一旦美国政府在债务上违约，将导致家庭财富收缩，企业和家庭融资成本飙升，严重打击投资和消费信心，所带来的经济影响，很可能是自上世纪初的经济大萧条以来最严重的。

美国国债一向被认为是市场上“无风险的资产” （risk free asset）的指标。市场上很多资产的定价都以美国国债价格作为参考，如果美国政府出现债务违约，国际金融市场将会出现混乱。美国国债也是支撑着整个金融系统的资金流通的重要工具，其中包括证券回购市场 （repo market）。全球银行和金融机构往往用债券作抵押，通过回购市场换取短期贷款，是管理流动资金重要的一环。如果证券回购市场出现萎缩，将严重影响金融机构应付流动性风险的能力。我们已注意到一些短期政府票据的价格近期出现大幅波动。香港交易所也在日前将一年期以下的美国票据抵押品的市值折扣率，由1%调升至3%，为短期债券风险增加作出准备。

现时，市场上很多人认为美国两党之间的僵局只是一些政治姿态，意图逼使对方在一些政策议题上就范。正如2011年8月两党就提高国债上限亦有过激烈的争议，最后终於戏剧性地在最后一刻通过法案，避过政府债务违约而引发的危机。这是双方保持理性的结果。但大家不能排除美国国会的政治争议会有 ”擦枪走火” 的风险，尤其是有些共和党议员错误地以为即使出现债务违约，对美国的影响也不会太大。

万一与市场一般估计不同，美国真的出现债务违约，可能引起金融市场极大的震荡。在过去几个月，美国联邦储备局醖酿退市的言论和讯息，已经令亚洲多个经济体出现市场波动，甚至汇率大幅下滑。美元毕竟是全球主要储备货币，全球机构投资者和主权基金都持有大量美国国债，一旦美国国债出现违约，所引起的连锁反应和资金流动很可能会更大，带来的市场震荡将会是非常广泛的。

香港的联系汇率制度在过去三十年已经历多次金融危机，包括1997至98年的亚洲金融风暴和2001年的科网股泡沫爆破等，事实证明联汇有能力应付大规模的资金流动，维持港元汇率稳定。而政府和金管局亦在过去几年做了很多工作，控制楼市过热和加强本港银行抵御外来冲击的能力。

香港作为细小开放型的经济体，亦是主要的国际金融中心，在很大程度上一定会受到环球市场状况影响。政府会一直密切注视世界金融和货币环境变化，并保持高度警觉，做好应付最坏情况的准备，维持金融稳定。

2013年10月13日