前任财政司司长网志

前事不忘

刚过去的农历新年假期，我留在家中，为新财政年度的预算案做准备。我重温过去十六年的财政预算案，回顾一下特区政府成立后，历届政府如何跟市民一起克服在公共财政方面遇上的种种挑战。

1997年回归前后，香港经济蓬勃。到了第四季，亚洲金融风暴爆发，港元受到狙击，银行体系流动资金紧绌，利率急升，股市暴跌，消费市场也大受影响。经济增长率从前三季平均6.6％，大幅下降至1.1％，其后更连续五季录得负增长，失业率更从第二季的2.2％，急速上升至1999年第一季的6.3％，经济逆转速度惊人，98-99财政年度因而出现赤字。

我们当时有充裕的财政储备，公共服务未有受到太大影响，特区政府更首次采用反经济周期的财政政策，推出一次性的退税和宽免差饷，一方面纾解民困，更重要是希望刺激消费，稳定失业率。为了控制公共开支，公务员和受资助机构同事须要冻薪(高级公务员更要减薪)、冻结人手，政府更推出「资源增值计划」、控制公务员编制，要求部门在不影响服务的前提下，减低营运成本，在不增加资源的情况下，提供新服务和改善现有服务。

图一: 政府财政收入、总支出开支和经常性开支 (1997-98 to 2012-13)

经过了相对平稳的1999年和2000年后，香港经济在2001后再次出现转折，美欧日等经济体，自上世纪七十年代石油危机以来，首次同时出现经济放缓。2001年香港经济增长只有0.6％，较2000年的7.8％，大幅回落，失业率在第四季上升至6.3％。政府在2001-02财政年度录得破纪录的633亿元赤字，相当于当年本地生产总值的4.8％。美国当时的赤字不超过生产总值的3％，可见我们面对财赤问题的严重性。

2002年、2003年除了沙士以外，经济环境大致回稳，但通缩严重，2003年第二季失业率攀升至8.5％，政府收入增长有限，财赤严重。政府几经争扎，最终决定削减公务员和资助机构同事薪酬和编制、医疗、教育开支，调低社会保障援助金。经过这些痛苦的紧缩措施，以及2004年起环球经济稳步复苏，香港的公共财政在2005-06年度转亏为盈，结束长达五个财政年度的财赤时期。

在财赤时期，由于资源紧绌而且不能预知摆脱财赤的时间，政府无可奈何地必须作出取舍，暂缓推出一些须要大量资源的政策和基建项目，直到2006年以后才有较多财政空间再次大规模推动社会建设。从附图可见，整体开支和经常性开支在2007-08财政年度才有明显上升。基建工程受到的影响最大，一般在工程拍板后一两年，工程量和开支才开始明显增加。在2002-03年减少新工程项目后，基建开支便一直下降，直到在2008-09年度才大幅回升。

图二: 教育、福利、医疗的经常性开支和基建工程的开支 (1997-98 to 2012-13)

前人种树，后人乘凉。我比较幸运，在曾荫权、梁锦松、唐英年三位前任财政司司长的努力下，我在2007年中接手时，政府财政状况已经大为改善，资源充裕。这几年各个政策局可以有足够资源积极落实和推动各项社会建设，弥补财赤时期的滞后。相对特区成立的首十年，这几年的开支也有较快的增长。虽然如此，我们仍按「量入为出」的原则，保持财政穏健。

这几年政策局推出多项成熟政策和基建项目，涉及庞大的支出。例如：多项超大型基建、兴建和扩建多间医院、落实大学三改四、增加研究经费、实施十二年免费教育、小学小班教学、推出幼稚园学劵、交通津贴、长者医疗劵、长者交通优惠计划、增加长者院舍宿位等等。

虽然没有财赤的困扰，我出任财政司司长的这几年也有不少挑战。我们遇上了自1930年代全球大萧条以来最严重的经济衰退，环球金融体系到达崩溃的边缘。

2007年7月，香港经济充满动力，消费和商业投资信心高企。2008年美国次按问题引起环球金融海啸，欧美经济跟着急速衰退，2010年稍为回稳，2011年欧洲主权债务危机恶化加上美国主权评级史无前例地被下调，引发全球经济第二次探底的忧虑。香港的对外贸易、股市楼市、通胀情况跟随外围环境、欧美国家推出量化宽松货币政策等因素，大幅波动。

我们采取了「稳金融、撑企业、保就业」的应对策略，实施多方面的措施，防止按揭信贷过度扩张，确保楼市、金融体系和实体经济的稳定；推出了「特别信贷保证计划」及加强「中小企业信贷保证计划」，至今超过两万间企业受惠，间接稳住了35万名雇员的职位。政府同时大力投资基建，创造就业机会。我们还安排了一些短期职位、临时工作和实习机会。

面对外贸疲弱，我们须要支持内部消费。我们按每一年的经济和财政情况，推出一次性的反周期纾困措施，增加数以百万计家庭手上的现金，加强市民的消费信心，纾缓通胀压力，稳定就业市场，达到我们预期的短期经济效益。比较亚洲金融风暴和这次世纪金融海啸，后者影响更深远、更广泛，对环球经济的破坏力更大，然而本地职位在最坏时仅流失了六万二千个，少于前者的一半。

由此可见，我们「稳金融、撑企业、保就业」的措施，包括一系列一次性的反周期纾困措施，发挥了支援就业和稳定经济的作用。最重要的是，从附图二可见，我们没有因为一次性纾困措施，减少投放在利民政策和基建项目的资源。

当然，连续多年的一次性纾困措施也有其弊。社会对财政预算案的关注，似乎不合比例地集中在一次性纾困措施，较少关心其他恒常和长远的政策。我希望大家明白这些一次性措施，是反经济周期的财政政策、外围经济不稳下的防御措施。当外围经济渐渐稳定下来后，我们必须逐步取消这些措施。从现时的情况看来，这一天应该很快出现。

前事不忘，后事之师。回顾十多年来的财政预算案，令我更感到现时稳健的财政，实在得来不易。数年的大额赤字，足以对社会建设造成长期的制肘，结构性财赤影响更深远，必须尽力避免。

2014年2月9日