前任财政司司长网志

防撞预警糸统

「长远财政计划工作小组」星期一公布了工作报告。这几天小组成员不辞劳苦地在不同场合介绍报告的推算方法、假设和结论，我非常感激他们。我留意到过去几天在媒体上有不少讨论，有几点可能有些误解。

有朋友知道小组报告假设政府在未来二、三十年的政策一成不变，推算中没有包括加税等开源措施。他们觉得这个假设不切实际，认为可以不理小组的警示。这是非常错误的想法。大家可能知道民航机上都安装了防撞预警系统，当系统侦察到附近有另一架飞机，可能会发生碰撞，便会发出预警。预警当然是假设机长未有采取任何行动，但没有人会因此认为预警可以不理。正如雷鼎鸣教授指出，小组希望报告是「自我击败的预言」，希望政府和社会知道危机迫近，采取适当的措施令预言落空。

政府和小组在多个场合用图一，展示回归以来（即97/98年度开始），政府收支及名义经济增长的趋势。有些朋友发现改用其他年度为基数，收入增长较开支快，认定小组推算的结论，只有在97/98年度为起点才成立。他们的观察正确，但推论错误。小组不是轻率地把图一的收支趋势线作直线预测，而是分拆收支的主要组成分项，逐项分析（见报告第三和第四章）。即使改用其他年份为起点，也会得出结构性财赤的结论。

图一：回归以来，政府收支和经济增长的情况

我建议大家重温我一月十九日网志的第三段。「如果开支增长持续高于收入增长」是未来式，不是过去式。不论过去开支和收入那一个增长较快，只要未来开支增长持续较快，迟早会出现结构性财赤。以龟兔赛跑作比喻，乌龟是收入，白兔是开支。即使过去白兔一直贪睡，让乌龟先行（即过去收入增长较开支快），只要白兔从这一刻开始不再睡觉，不管乌龟领先多远（收入领先开支，仍有盈余），白兔的速度较快，迟早一定会超越乌龟（开支超越收入，出现财赤）。

另一些朋友认为二、三十年间，有很多动态因素，不可能准确预测未来情况，不需理会小组的结论。其实小组就各个主要的推算参数做了敏感度分析（sensitivity analysis）。

以开支增长速度为例，小组考虑的其中一个情景，就是未来二十多年教育、福利、医疗的开支只按人口结构和价格改变，没有提升服务水平。这是不现实的情景，旨在反映最基本的开支增长（下限情况）。即使这样， 15年后仍会出现结构性财赤。这些朋友以为小组没有考虑到一些动态因素，因而高估了政府开支，除非他们能够证明扣除这些动态因素后，开支增长速度会较下限情况还低，否则仍然会得出结构性财赤的结论。顺带一提，其实小组已经直接或间接考虑了大部份这些动态因素（报告附件D）。

图二：兴建中和规划中的主要基建项目

同样地，如果有朋友认为小组没有充份考虑一些影响未来经济的正面因素，低估了政府收入，他们须要证明这些正面因素足够把实质经济增长提高至每年平均5.4%（较小组预测的平均2.8%提高出2.6个百分点），并维持二十多年，才足够应付服务水平以历史速度提升，否则仍然会得出结构性财赤的结论。

说到这里，相信大家大致已经知道没有单一措施可以避免结构性财赤。我们必须做好经济发展，把饼做大一点，同时控制一下开支增长和设法增加一些收入。换句话说，即是小组建议的多管齐下方式。

我想特别提出一点，近年财政储备的投资回报，占GDP约1%至2%，是政府收入约5%至10%，相当可观。在不影响港元稳定的前提下，适当地提高储备的投资回报，既可增加政府收入，又不会如加税般削弱竞争力，值得深入研究。王尹巧仪女士在星期一的记者会上指出，未来基金可以采用较长年期和较进取的投资策略，争取较高的回报。我认为这点非常重要。

我尝试以外汇基金不同组合的投资策略和回报为例，希望大家会更容易明白。外汇基金的「支持组合」，为联汇提供十足的美元支持，确保市民和市场对港元的信心。「支持组合」的大小，很大程度由外围资金进出带动。2008年国际金融危机后，涌入香港的热钱高达1000亿美元，令「支持组合」的结余大幅增加至超过1万3千亿港元。严格来説，这些不是香港的钱。这些资金随时可以在短时间内流出香港，所以「支持组合」的策略，必须保持安全和极高流动性，主要投资在美元现金和美国国债。去年「支持组合」录得0.4%跌幅，相比一般债券基金下跌约2%已算是不错的成绩。

相对而言，去年外汇基金的「投资组合」取得较佳的4.9%回报率。这主要是因为该组合在保持较高的流动性之余，亦有较大的空间透过投资不同的资产类别、币种、地区、年期等，分散风险。为保持外汇基金的长期购买力，金管局在2008年开始设立「长期增长组合」，策略是投资于一些流动性较低、风险较高、长期回报可能较高的新资产类别，如私募股权和房地产。2008年至2013，平均内部回报率达每年15.9%。

所以，如果在一段较长时间内不会动用未来基金的资金，基金可望取得较高的投资回报。当然我们仍然必须小心考虑投资风险，不可因追逐高回报而忽略严格的风险管理和纪律。

总括而言，我可以简单地以三「不」澄清上述误解：小组推算不是直线预测，动态因素不影响结论，预警不能忽视。行政长官也同意小组的建议，认同不应轻视结构性财赤的问题。

确认危机前的预警，并不表示政府须要「闩水喉」，各政策局依然会继续推出利民的政策和基建。有朋友批评我只讲储蓄，不讲投资基建。事实是，最近6年的基建投资由每年约200亿元，大幅上升至每年700多亿元。图二显示现时正在与建和规划中的主要基建项目，有些项目有助推动中期经济发展和有些为人口老化作出准备。

平心而论，大家知道政府有丰厚的储备，小组的结论确实和大家的一般认知有较大的落差，大家未必能够即时消化，这是可以理解的，我们会继续讲解的工作。简单地说，如果未来开支增长持续高于收入增长，盈余会逐年减少，数年间便会变成赤字，然后赤字会不断扩大。

这几天的讨论除了围绕着小组推算的结论是否可信外，也有不少讨论是关于小组提议的措施。我认为这方面的讨论有积极的意义，我会继续留意和参考大家的意见，以后再和大家交流。

2014年3月9日