司长随笔

思考2018/19年度财政预算案

踏入新一年，不少人都会为自己订下一些「一年大计」，希望达到一些目标和计划，让生活过得更充实。作为财政司司长，我目前正在埋首编制下月廿八日公布的新一份财政预算案，因应香港社会和经济形势的最新发展，制订2018/19年度政府的收入及开支计划，既要为香港未来的长远发展建设稳固的基础，同时亦要回应社会多方面的需要和诉求，急市民所急，为有需要的人士纾困。

过去一年，随着环球经济环境整体改善，本港在出口贸易、旅游、零售，以至就业各方面的情况亦全面向好，最新预测全年实质经济增长为3.7%，高于原来最初预测的2至3%。由于物业和股票市场畅旺，今年度地价收入和印花税收入亦超出预期，本财政年度首八个月(截至2017年11月底)的综合盈余为572亿元，较原来全年盈余预测的163亿元为高。若然未来数月本港经济情况没有突变，预计本财政年度最终录得的财政盈余会相当高。

「派糖」还是增加经常开支?

如何善用这笔盈余，却是一项充满挑战的工作。一方面，现实中每次财政预算案公布时很多市民都十分关心政府提出什么纾缓措施，自己以及家人能受惠多少，对不少市民而言这是最切身的问题，甚至是预算案的最重要部份。然而，社会上亦长期有声音要求政府不应只顾做一次性的「派糖」，而应该在增加及改善公共服务上作出更大及更长远的财政承担。至于商界则要求政府对中小企多作支援，并降低利得税税率。

我认为在投资未来、增加经常性开支、提出短期纾缓措施之间应该取得适当的平衡。以我去年初上任不久公布的第一份财政预算案为例，在运用2016/17年度的1100多亿元财政盈余时，当中约七成(即780亿元)预留作加强安老和残疾人士的院舍和康复服务(300亿元)、全港各区的体育和康乐设施(200亿元)、创新及科技发展(100亿元)及教育(180亿元)等为未来投资的工作。至于宽减薪俸税和个人入息课税、利得税、差饷，以至发放额外综援等短期纾缓和还富于民的措施，合共涉及约328亿元，即占有关盈余约三成(图一)。由此可见，我们相当重视对整体社会的长远需要而未雨绸缪，作出投资，并不是只做一些可以获得一时掌声的短期措施。

图一：2016/17年度盈余的运用

政府开支的增长

在增加经常性开支方面，我留意到社会上有人担心政府会否因为受制于《基本法》第一百零七条有关公共财政须「量入为出」、「力求收支平衡，避免赤字」及「与本地生产总值增长率相适应」的条文所限，因而在增加经常性开支时过于保守。我想重申，这条文并非每年开支的「紧箍咒」，而是存在一些弹性，最重要的是在一段时间内保持大体上财政平衡，避免出现结构性赤字的情况。由(图二)可见，过去数年政府的经常性开支均有显著增加，2017/18年度预算政府经常开支为3,710亿元，跟2012/13年度比较累计增长41.4%，远高于同期名义本地生产总值27.7%的累计增长。当中，以社会福利经常性开支的累计增长尤为显著，高达71.2%；卫生和教育方面的经常性开支在这段期间亦分别累计增长34%及30.1%。即使如此，以我们目前的财政储备实力，并考虑到社会的需要和促进经济持续发展所需的投资，我们可以在一些范畴再着力一些。当中的关键是我们须审慎行事，应使则使，应悭则悭，确保开支的增长适度，并与整个社会的长远承担能力相称。

图二：政府经常开支与本地生产总值增长比较

政府收入

香港是一个细小而开放的经济体，加上税基狭窄(图三,图四)，政府收入易受环球经济波动影响，当经济陷入困境时，政府收入下跌幅度远急于生产总值的跌幅。过去廿年，当我们面对1998年亚洲金融危机、2001年科网股泡沫爆破及2008年环球金融危机时，这些年份政府收入便曾经大幅按年减少一成至两成以上(图五)。地价收入的波幅尤为惊人，在2001/02及2002/03年度，政府地价收入跌至只有略高于100亿元，在最严竣的2003/04年度更是只有约50亿元，2008/09年度也急跌到169亿元，远远低于近年逾一千亿元的地价收入水平。若然大家仍有印象的话，在1998至2004年香港经济最困难期间，当时政府储备在这几年期便急速消耗了超过1800亿元，相当于当时15个月的政府开支。而面对经济逆境时，政府公共开支不但不可能像收入般弹性减少，反而届时正正需要政府采取逆周期措施增加公共开支。更甚的是，一些国际「金融大鳄」可能会在我们最困难之时乘势狙击，务求从货币贬值中获利，令社会和经济形势进一步动荡，亚洲金融风暴便是大家耳熟能详的难忘经历。前事不忘，后事之师，因此我们必须保留相当实力的财政储备，以备不时之需。

图三：薪俸税来源分布

图四：利得税来源分布

图五：过去近三十年政府收入按年变动情况

以上的资料及图表是我们就来年财政预算案谘询公众所准备的部份资料，有兴趣的读者朋友可透过这个连结查看更多详细资料。欢迎大家继续向我们提供宝贵意见，让2018/19年度财政预算案能更贴近社会需要。

2018年1月7日