司长随笔

公共财政的可持续性

昨天我出席了一个电台直播节目，与市民交流对预算案的看法。

还有一个多月便是公布新一份财政预算案的日子，这阵子继续密集地进行相关的咨询工作，了解市民及不同持份者的想法及意见。昨天我便出席了电台直播节目，与现场的市民、电台听众及网民交流对预算案的看法。

市民在节目中表达了不少意见，包括希望政府改善公共服务、提升行政效率、发展多元经济及纾解民困。也有市民提到希望政府鼓励本地消费，以支持经济及就业，或干脆全民派钱，让市民自由运用。

市民从不同出发点提出的意见不少值得参考。然而，任何措施都涉及动用公共资源，而且有些恒常措施建议一旦落实，相关的开支可能会随人口高龄化而快速增加。例如，65岁以上长者两元乘车优惠的开支，相关的每年开支已由2012年实施时约两、叁亿元，急增至今天约14亿元。长者医疗券在2009年实施时每年开支约3600万元，到2018年时已增至约28亿元。

回顾过去二十多年特区政府的开支情况，可以看见回归时(1997/98年度)一年的经常开支(recurrent expenditure)约为1500亿元；十年后(2007/08年度)增加逾五百亿至2000亿元水平；再七年后(2014/15年度)又增加一千亿元至3000亿元水平；及后，在短短四年间(2018/19年度)又再增加一千亿元至4000亿元水平。到2019/20年度，单单一年间经常开支便增加了四百亿元。可以说，最近十年政府的经常开支增幅很大，而且远高于收入的增幅。除了因为人口高龄化快速之外，另一个令经常开支急速上升的主要原因，是为了回应社会对不同公共服务的需求以及提升服务质素，这些开支某程度上是追回之前服务水平的不足，是社会进步的一种体现，有其合理性和需要。不过，这样的增幅长期持续下去，社会不容易负担。

有些论者认为，目前政府的财政储备有一万一千多亿港元，相等于政府26个月的开支，因此可以放心增加开支。然而，就以回归后的七年(1997/98至2003/04年度)为例，经济下滑令政府大部分时间出现财政赤字、储备迅速减少，由97年时财政储备相等于政府28个月的开支，七年间跌至仅余相等于13个月的开支。事实上，按去年预算案公布的政府中期收入预测，即使今年没有出现经济衰退，但由于未来几年开支持续增长，在2023/24年度结算时政府的储备只是相当于19个月政府开支的水平。按现时最新的经济情况看，以可应付政府开支的时间为计算基础，财政储备的下降速度将会更快。

2019/20年度的政府账目是十五年来首次出现赤字，2020/21年度由于收入减少(尤其是土地相关收入)，加上政府继续以逆周期措施撑经济、纾民困，相信赤字水平会更高。早前我曾表示过一个国际间可接受的财政赤字审慎水平，为不超过本地生产总值约3%，我想在此补充两点注脚。第一，我们不能单看财政赤字的表面，还须细心分析有关赤字是主要由经常性开支增加所造成，还是一次性非经常开支增加所导致。如果有关赤字主要由一次性非经常开支的增加所导致，对财政可持续性的长远影响相对较小。第二，正如上文所述，香港过去累积下来的财政储备，给予我们充裕的财政空间，在有需要时制定较进取的赤字预算案，只要相关政策措施不会造成长远的结构性赤字，那么即使某些年度出现较高的财政赤字，仍毋须过虑。

早前行政长官公布的十项解困措施，主要是希望改善长者及基层人士的福利，回应一些社会上多年来的诉求。初步估算，相关措施涉及逾一百亿元的经常开支，这些措施会在明年及其后时间逐步落实。届时香港的经济恢复过来，政府收入将回复较高水平，同时亦可探讨需否其他开源措施。此外，过去多年政府持续都有推出一些一次性的措施，例如退税、宽免差饷、豁免商业登记费等，涉及的金额并不小。在有需要时，当中或许亦可作些调整，腾出资源。

目前本港经济陷入衰退，特区政府亦已推出多轮「撑企业、纾民困」的措施。在2020/21年度的预算案，会继续采取扩张性财政姿态，以逆周期措施「振经济、撑企业、保就业、纾民困」。即使可能出现较大赤字的预算案，我仍会保持香港的公共财政持续稳健、金融稳定，为香港社会和经济提供一个可持续发展的环境。

2020年1月19日