司长随笔

变局中寻新局

踏入12月份，财政预算案的咨询工作正式展开，我和同事们正密锣紧鼓，准备与不同界别的代表及持份者交流，思考如何善用公共资源，推动在经济、社会及民生方面的改善和发展。考虑到新冠肺炎疫情的近况，今年与不同界别举行的咨询会，大部份将转为以线上形式进行，让我们能继续了解各界的关注和意见。

每年的财政预算案，最基本的是政府收入的估计及支出预算，透过资源配置，一方面推动经济发展或结构调整、协助企业开拓商机，另一方面在政策局的配合下，推动更多改善民生及社会服务的工作。大家对今个年度政府的财政状况或许已有概念：超过三千亿港元的赤字，这将是本港历来赤字规模最大的一年。之前在录得庞大盈余的年度，大家会着眼于政府如何分配这些盈余于提升服务及与民共享。当今个年度我们将面对史无前例的巨额赤字时，大家又认为应该如何处理呢？

或许，我们首先要了解赤字的由来。面对自去年中经济开始下行、暴力冲击对社会民生带来破坏，以及年初疫情对经济带来的压力，我在财政预算案推出逾1200亿元的纾缓措施。这些主要属一次性的开支，不会构成长远财政承担。至于合共三轮的防疫抗疫基金措施，其性质亦类同。

经济周期有其发展规律且多有起伏，但在下行周期时赤字的出现也许会持续较长时间。就以亚洲金融危机触发自1998/99年度至2003/04年度的经济下行周期为例，这六年里，有五年是录得财政赤字，也令政府的财政储备，由期初相等于28个月的政府开支急降至期末只得约13个月。相比之下，今次经济下行周期财政储备消耗的速度非常急促，由年初时相当于23个月的政府开支，一年间急降到仅余约14个月。虽然在特殊情况下推出一次性措施令开支增加是可以理解，但面对赤字急升、储备急降的情况，我们不能掉以轻心，特别是政府的经常开支正迈向每年五千亿元的水平，相当于1997年回归时的三倍多！

为什么我特别强调要警惕经常开支的增加速度呢?因为这会影响到政府财政会否出现结构性的挑战，也关系到本港的金融稳定。去年社会面对暴力冲击、今年承受疫情的打击和美国的所谓制裁，这些都影响了经济及金融市场气氛，甚至引起对港元稳定的关注。事实上，在联系汇率机制下，本港不能透过货币政策或汇率来应对经济的起伏，故特区政府充裕稳健的财政实力，便成为稳定市场信心的其中一项重要支撑。

小数怕长计，任何经常开支一旦呈复式增长，肯定会对政府财政有深远影响，必须格外小心。在回归头十年，特区政府的经常开支由1500亿元增加至到2000亿元，即只增加了500亿元。后来的七年，却增加了1000亿元至到3000亿元(即2014/15年度)，及后只花四年便增加到4000亿元(即2018/19年度)。而近年的增速则更快，估计2020/21年度便会增至接近5000亿元，当中还未反映今年初行政长官公布的十项民生新措施，包括将两元乘车优惠的合资格年龄门槛由65岁降至60岁。单计这措施一年涉及的额外经常开支便达60亿元，而随着人口高龄化，相关的额外开支增速会相当快。

在今年度的财政预算案中，我已指出政府开支将进入整固期，有必要先聚焦将资源用好。未来经常开支增加的力度，须更注意政府的长远财政承担能力，且须与收入的增长相适应。因此，在编制下年度预算之初，我们已指示各部门人手编制应维持「零增长」，在推出新的服务或优化现有服务时，各部门须先透过重整或重新调配原有资源来应对。

不过，现时香港经济正值下行周期，我会维持积极的财政政策，主要透过工务开支等投资和非经常开支以增加需求，缓和经济调整的压力。因此，估计2021/22年度仍会是一份赤字预算。事实上，在今年中我已请相关部门加快推出小型工程，以增加建造相关行业的就业机会，并带动其他行业受惠。此外，除了继续透过融资担保计划等为中小企提供流动性支援外，我们亦会继续与各界沟通交流，探讨如何进一步支援受重创的行业。

无论如何，下年度政府总体支出增加及收入减少，似是无可避免。未来如何开源节流，是极不容易的题目。这方面我辖下的税务政策组正在作研究及评估。不过，在经济下行之际谈减少支出、增加税收，且要避免遏抑经济恢复的动力和信心，本质上有一定的矛盾与难度，也不容易符合逆周期财政政策的理念。而自身以外，香港这个细小、全开放型的经济体，未来的经济恢复和发展，还受到国际大格局的多项变数左右，例如中美关系变化、地缘政治局势、国际税务环境的变动，以及内地、欧美以至亚洲区内政经关系和经济复苏速度。特区政府谨慎管理经常开支固然非常重要，更须努力的是透过推动经济发展、寻求新增长点来创造收入。如何「在危机中育先机、于变局中开新局」，值得我们深思筹谋。

2020年12月6日