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善用儲備

不久之前，與幾位經濟學家聚會，當中包括諾貝爾經濟獎得主，話題自然談到香港的公共財政。席間有人提出，社會上有意見認為，香港的財政儲備太多了，幾位教授級人馬隨即露出大惑不解的表情。有一位美國教授更笑說這是美國近年來從來沒有遇到的問題，所以他也不知道怎樣處理。

與大部分先進經濟體系比較，香港的財政儲備可以說是「得天獨厚」。當一些政府因財政赤字太大而面臨「破產」、或者因為逼不得已而大幅緊縮開支，以致民怨四起，香港反而可以利用我們的財政儲備，推行各種各樣改善民生、發展經濟的措施。我們今天處理公共財政，耳聞目見其他地區種種的理財災難，更應引為殷鑑。

我們今天能夠倖免於理財災難，為其他經濟體系欣羡的對象，並不是我們真的得天獨厚，天然資源豐富，提供源源不絕的財政收入；反過來，就是因為我們缺乏任何天然資源，我們要特別努力工作，在一個與別不同的制度下打出一個新天地。我們奉行簡單低稅，繳薪俸稅的市民只佔工作人口四成，其中二十萬人繳的稅款，已超過薪俸稅收入的八成；不用繳交利得稅的企業，更接近九成，證明政府的收入絕不是所謂「橫徵暴歛」而來。我們多年來恪守審慎理財，量入為出的公共理財哲學，累積儲備，其中一個主要目的，就是要居安思危，避免現時一些經濟體系出現的困窘──政府負債纍纍，遇上金融風暴，不但無力提升公共支出來振興經濟，反過來因政府收入減少，需要壓縮開支，造成經濟政治的困局。

香港是一個小型、開放的經濟體系，我們全球化的程度很高，但同時政府收入亦頗大波動，地價收入和印花稅收入在經濟暢旺時可以異常地高，但在經濟遇上逆境時，有關的收入極不穩定。在過去十年，印花稅收入曾經低至七十五億元，亦曾高逾五百億元，差別以倍數計。利得稅和薪俸稅收入亦會隨經濟周期波動，金融風暴期間，利得稅收入曾經一度減少四分之一，由一千多億銳減至七百多億元。這些數據顯示，政府收入容易受到市場情況影響。

我們的收入較為波動，但開支的彈性卻非常低。政府服務全港市民，而不少市民亦依賴政府提供的服務。我們每年的基本開支當中，超過九成都是一直推行的計劃。與收入不同，我們的開支不會隨經濟周期上落，通常是只會升而不會降，遇上經濟收縮和政府收入下降時，政府支出，特別是民生的開支，通常會大幅上升。

財政司司長的工作，是為香港市民妥善管理大家的資產，務求將大家的財富作安穩的投資，尋求理想的回報，在經濟欠佳的時候，提供適當的紓緩給有需要的市民，亦為我們的下一代築起穩固的防火牆，讓他們安心發展香港的經濟，讓他們可以安居樂業。我不能夠同意所謂「官富民窮」的說法。這不但與事實不符，同時挑動官民之間不存在的矛盾。其實，官也是民的一部份，我們的收入受到經濟周期和外圍因素影響，民富則庫房充實，市民收入穩定增長，正是我們的施政目標，我們高興都來不及，豈有追求「官富民窮」之理？相反，在市民遇上經濟逆境時，我們會採取反周期策略，有效運用政府資源，刺激就業、改善民生。在過去三年期間，亦即是在金融風暴導致經濟最為波動的一段時間，政府支出增加了百分之三十五，增長幅度是同期經濟增長的三倍半，證明我們善用儲備，與市民共度難關的施政方針。

有學術界的朋友以「財務保守主義」（Financial Conservatism）形容香港的公共財政，說當時的殖民地主權國不會容許香港成為他們的財政包袱，但現時香港的稅收不用上繳中央，香港亦已發展成為一個高度國際化的城市。既然中央全力支持香港，我們不妨大手用盡儲備，以博取掌聲，消弭政治壓力。這些人認為，萬一出現不測，財政陷入困難，大可向中央求助。但我不會同意這些人的建議，我認為，這是一個絕對不負責任的說法，亦是一個目光短淺的說法。

事實上，保留財政儲備是一個務實的做法。我們財政儲備的投資收入，是我們的重要收入來源之一，是應付公共財政在日常運作的需要。同時，充裕的儲備可以提供財政上的緩衝，遇有突發情況，政府可以迅速行動，推出針對性措施。自二００八年起推出的1,100億元刺激經濟措施就是一個例子。在九八年金融風暴期間，我們曾經動用超過兩千億元的外滙基金保衛港元，亦是一個大家都耳熟能詳的例子。

良好的營商環境是長遠經濟發展的保證，而借貸成本則是箇中因素之一。香港公司的融資成本，某程度上受到政府債券評級影響。最近，香港的信貸評級被國際評級機構提升至最高級別，他們其中一個重視的檢視因素，就是我們的財政儲備是否足以支付可能出現的赤字。當香港的信貸評級獲肯定，香港公司的融資息率亦可以保持在一個較低水平，這對香港的整體經濟發展相當重要。最近，日本的信貸評級被降低，亦是因為出現了長期的財政問題，而低水平的財政儲備及持續的赤字都是重要因素。

國際貨幣基金組織在二００六年底曾經作出分析，認為香港的理想財政儲備水平，應該維持在相當於本地生產總值的百分之三十至五十之間，以應付收入波動。由於人口老化會對醫療和社會福利開支造成壓力，財政儲備更是重要的依靠，預計到二０三０年，我們額外需要相當於本地生產總值百分之三十的儲備，來應付這方面的挑戰。

我們的財政儲備在本地金融穩定、對外金融和公共財政發揮多方面的功能。評級機構惠譽提到，在政府的中期預測中，以本地生產總值百分比計算的財政儲備輕微下跌，如情況持續，香港的主權評級有被下調的壓力。長遠來說，我認為充足的財政儲備應包括能夠提供足夠資源，應付日常需要，同時可以應付因經濟周期回落、突發事件或社會結構轉變而帶來的財政壓力。

我在首份財政預算案曾經闡述公共理財原則。我會奉行審慎理財、量入為出的原則。在制訂預算案時，我會堅守社會承擔、可持續性和務實三個信念。我們須要善用儲備，在經濟好景時，我們與市民一起分享經濟成果。在金融危機期間，我們會採取反周期策略，但復蘇初期，我們應鞏固發展根基，同時關顧一時未能跟上的市民。雖然現時香港經濟復蘇，但我認為，在處理公共財政時，應具有一定的危機感，隨著環球經濟全球化的趨勢明顯，我們更須要居安思危，以前瞻性的眼光看待問題。

February 13, 2011